城鄉社會養老保險均等化研究

　 21世紀，中國將面臨一個不可逆轉的老齡化社會。作為世界上老年人口最多的國家，我國老年人口總量正不斷增加。與發達國家相比，我國的人口老齡化呈現明顯的城鄉倒置，即農村老齡化程度高於城鎮，農村老年人口眾多。對於規模巨大的城鄉老年群體而言，最首要最直接的需求就是基本的養老保障，而這就離不開社會養老保險作用的發揮。在我國，城鄉社會養老保險制度是沿著相互獨立、分割的路徑建立起來的。在城鎮社會養老保險制度不斷完善的同時，農村社會養老保險制度卻一直在困惑中徘徊，並已成為我國社會保障體系中最為薄弱的環節之一。農村社會養老保險制度的保障能力缺失，在很大程度上導致農村老年人口貧困的發生幾率高於城鎮。基於此，2009年國務院頒布《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，勾勒出新型農村社會養老保險的制度框架，並提出到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這意味著，作為社會保障的重要組成部分，社會養老保險已經步入均等化的進程。
　 基於如上現實背景，選取城鄉社會養老保險均等化為研究對象，著力解決以下兩個方面的問題：在理論上，探求城鄉社會養老保險均等化的基本內涵、存在的理論依據，以及城鄉社會養老保險均等化的實現機理；在實踐中，系統分析中國城鄉社會養老保險均等化的現狀，制度根源以及社會養老保險城鄉差異的社會福利效應，並在此基礎上探求中國城鄉社會養老保險均等化的實現條件與途徑。
　 養老風險是客觀存在的、全體社會成員都將面臨的一種風險。
　 養老風險的存在使得社會居民由於風險發生概率不同，收入差距不斷拉大，從而導致部分居民陷入老年貧困。作為以家庭為單位的風險控制方法，家庭養老不僅面臨一定的條件約束，而且無法有效地調節收入分配差距，防止老年貧困。商業養老保險機構在利潤最大化目標的驅動下，所提供的保障是不完全的，也同樣無法有效應對養老風險，防止老年貧困。於是，以政府為供給主體的社會養老保險也就有必要存在。同時，它也決定了社會養老保險必然以調節收入分配差距、實現社會公平為基本目標。
　 社會養老保險的公平目標以居民養老權均等為基點。養老權是基本的人權，是居民在年老時享有的生存權。養老權是人人普遍、平等享有的權利，伴隨人的出生而存在，且生而平等。為保障居民享有的養老權均等，政府有責任通過社會養老保險，給予老年人一定的物質幫助，以防止其陷入老年貧困。由此，居民的養老權均等是社會養老保險存在的根本原因，也是社會養老保險公平目標的基點。為保證居民的養老權均等，政府還須通過社會養老保險的制度設計，給予居民適當的物質幫助，從而保證其無論風險發生概率差異有多大，都能維持在一個適度的收入和生活水平上，防止老年貧困，於是收入的合理分配就成為社會養老保險公平目標的現實表現。
　 城鄉社會養老保險均等化是城鄉居民養老權均等的必然要求。
　 為保證居民養老權均等，政府必先通過一定的制度設計保證城鄉居民具有平等參與社會養老保險的機會，並根據個人意願平等地享有社會養老保險服務，而這正是城鄉社會養老保險均等化所包含的基本內容。具體而言，城鄉社會養老保險均等化是政府通過社會養老保險制度安排，逐步實現城鄉居民無差別享有社會養老保險服務的一個過程。在這一過程中，政府須通過一定的制度設計，保證城鄉居民享有社會養老保險的機會均等和過程均等，從而達到一種收入的合理分配格局，實現城鄉居民年老時享有的生活保障均等、健康保障均等、參與社會發展均等以及精神慰藉均等，這正是其結果均等的目標。在此基礎上，從機會均等、過程均等和結果均等三個方面，選取參保比率、替代率等指標，作為城鄉社會養老保險均等化的判斷標準。
　 城鄉社會養老保險均等化是社會養老保險從城鄉差異到城鄉均等的過程。城鄉差異是在一定的社會經濟背景下產生的，因此城鄉社會養老保險均等化的實現須具備一定的條件支撐，其中包括經濟發展為政府供給提供的財力支撐以及政府職能轉變等因素。在此基礎上，政府與居民作為供給方和需求方，通過各自的作用手段與方式，相互合作、競爭與衝突，推進城鄉社會養老保險均等化進程。
　 實現收入的合理分配以及社會養老保險對居民養老權的保障。在這一過程中，規範各繳費主體責任、合理劃分政府間監督責任以及建立健全需求表達機制等均是城鄉社會養老保險均等化的實現途徑。
　 回顧歷史，中國城鄉社會養老保險制度經歷了相互獨立、分割的歷史變遷過程。結合城鄉社會養老保險均等化的判斷標準，我國城鄉社會養老保險的非均等狀態較為明顯。在機會均等方面，在城鎮社會養老保險制度全覆蓋的同時，農村社會養老保險制度覆蓋範圍存在較大的地域差別，且參保比率明顯低於城鎮。在過程均等方面，城鎮社會養老保險制度的人均養老金給付一直維持在農村的15 倍以上，其替代率水平也高出農村20多個百分點。由於保障乏力，農村居民對社會養老保險制度的滿意度較低。在結果均等方面，農村居民的人口平均預期壽命、生活滿意度以及社會活動參與度等均低於城鎮居民。
　 選擇替代率、淨轉移支付現值以及內部收益率指標，衡量中國城鄉社會養老保險制度的收入再分配效應。結果顯示，我國城鄉社會養老保險制度的再分配效應差異顯著。在城鎮社會養老保險制度下不同收入階層中，低收入者參保後的替代率水平明顯高於中、高收入者，這表明低收入者參保後可獲得更多的福利增進，城鎮社會養老保險制度的代內收入再分配效應較為明顯。不同代際群體中最先享有城鎮社會養老保險制度的一代獲得最高的內部收益率，隨後逐代下降，這表明老年人能獲得更多的福利增進，城鎮社會養老保險制度的代際收入再分配效應也較為明顯。在農村社會養老保險制度下，高中低收入者參保後的替代率指標，以及不同代際群體參保後的內部收益率指標並無上述差異，這表明農村社會養老保險制度的代內和代際收入再分配效應均甚微。
　 中國城鄉社會養老保險的非均等現狀主要源自城鄉社會養老保險的制度設計差異、制度運行差異以及其他方面的制度阻礙。在制度設計方面，城鄉社會養老保險的資金運行模式不同，帶來各繳費主體責任差異，直接影響養老保障能力，而農村社會養老保險較低的統籌層次設計使得制度推廣直接依附於地方經濟發展水平，帶來各地農村社會養老保險覆蓋範圍的差異；在制度運行方面，城鄉社會養老保險制度在基金保值增值能力、立法規範化程度等方面均存在差異，從而帶來制度運行的持續性、穩定性差異，同時農村社會養老保險制度運行中的政府推廣責任缺失也在很大程度上限制著居民的參保行為；除此之外，農村居民需求表達機制缺失、城鄉分割的戶籍管理制度以及非對稱的政府間財力劃分等其他制度外因素也在一定程度上影響著城鄉社會養老保險均等化進程。
　 基於現狀分析，界定當前階段中國城鄉社會養老保險均等化目標。目標有二：一是全面的機會均等，即逐步在全國範圍內建立新型農村社會養老保險制度，以實現城鄉社會養老保險制度全覆蓋和城鄉居民參保比率的大體持平，並通過不斷提高城鄉居民參保比率，保證全體社會居民無論城鄉差別都能夠平等地享有參與社會養老保險的機會；二是有條件省份實現機會均等後的城鄉社會養老保險替代率均等。替代率均等不僅意味著政府通過財政補貼保證社會養老保險的收入再分配效應和社會公平，而且意味著參保者無論城鄉差異都能夠獲得相同的成本收益比，即相同的福利增進，它集中體現了城鄉社會養老保險過程均等的核心思想。
　 考察當前中國居民的養老風險認知和養老方式，我國城鄉社會養老保險均等化的實現條件已經成熟。由於缺乏養老保障，更多的農村居民已經意識到他們所面臨的養老風險，但是在養老方式選擇中，多數農村居民仍將家庭養老方式作為第一選擇。一方面，人口老齡化以及勞動力人口流動等因素，帶來家庭養老的保障能力弱化，另一方面，經濟的快速增長和財政收入規模的持續增加也為城鄉社會養老保險均等化提供著經濟支撐。基於此，通過建立健全農村社會養老保險制度、推進城鄉社會養老保險制度銜接、完善配套制度改革等途徑，才能實現城鄉社會養老保險均等化。