中國公共投資效率研究

　　1998年實施積極的財政政策以來，我國財政支出規模快速擴大，用於基礎設施等公共物品方面的公共投資規模也逐年增加。1998～2005年，來自財政預算內的固定資產投資平均每年增長達27.38%。在公共投資規模不斷擴大的同時，關於「形象工程」、「豆腐渣工程」的報導也常見諸於報端，公共投資的效率問題凸現。關係到社會民生的公共投資項目尤其受到公眾的關注，人們不僅關注公共投資對社會產生的效果，也開始關注公共投資過程中的成本、效率。本文的研究重在分析我國公共投資的宏觀和微觀效率，尋找公共投資產生效率問題的原因，並探討提高公共投資效率的對策。
　　黨的十六屆六中全會提出了到2020年構建社會主義和諧社會的九大目標和任務，其中要求：「基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高。」這一要求既需要政府調整提供公共服務（物品）的結構，又要求政府提高工作效率。在此背景下，本文的研究至少在兩個方面具有重要意義。
　　第一，公共投資效率研究可以為我國構建「和諧社會」增添理論依據。我國公共投資宏觀效率、微觀效率都不高，表面上看決策失誤、尋租、浪費是造成低效率的原因，但根本上的原因還應歸結於制度的不健全。公共投資是為社會公眾提供公共物品的，但在公共投資中社會公眾缺少表達需求偏好的渠道，決策者的決策很容易脫離社會公眾，並且公眾基本上不能對公共投資進行有效監督，實際上是公民權利的喪失，是不利於社會和諧的一種表現。
　　構建和諧社會，根本上要以「民主法治、公平正義」的制度保障公民權利，才能使社會安定有序、充滿活力。公共投資的效率研究分析了我國公共投資過程中公民權利喪失問題，研究了保障公民權利可以提高公共投資效率，為構建和諧社會增加了理論依據。
　　第二，公共投資效率研究可以為政府部門改革探索道路。在新公共管理運動的國際背景下，和構建和諧社會的國內環境中，我國正在進行旨在提高政府效率的政府轉型改革。績效預算是提高政府效率的重要改革，但我國尚不具備全面推行績效預算改革的條件，還需要在某些方面進行改革試點，積累改革經驗。公共投資績效評價制度是建立激勵約束機制，提高公共投資效率的一個重要方法，也是績效預算的重要組成部分，研究以項目評價為主的公共投資績效評價體系，可以為我國推廣績效預算改革、提高政府效率探索道路。
　　文章分六個部分分析我國公共投資的效率、原因及對策。
　　第1章界定了投資和公共投資及效率的概念。我國對投資的理解經過了基本建設投資、固定資產投資兩個概念，現在對投資的理解同西方相似，包括實物投資和金融投資兩種，本書的研究對象是實物投資。廣義上講，提供公共物品的所有投資都是公共投資，可以由政府提供也可以由民間提供。民間提供公共物品的投資與其投資於競爭行業並無不同，都以追逐利潤為目的，本書認為可以不作為公共投資的研究對象。本書研究的公共投資界定為：由政府提供的、用於提供公共物品的、最終形成固定資產的投資。文章從宏觀和微觀角度來分析公共投資效率。宏觀上，公共投資效率就是以最小的成本最大程度上滿足社會公共需求，可以用產出效率和配置效率（包括規模效率和結構效率）來衡量；微觀上，公共投資效率體現在具體的投資項目的效率上，以成本效益法和x效率來分析。
　　第2章分析公共投資的宏觀產出效率，以公共投資和國民經濟增長之間的關係來衡量。運用IS—LM模型分析公共投資對國民經濟的影響，發現公共投資對私人投資具有擠出效應。文章再應用生產函數法，引入公共投資、非政府投資、經濟增長水平（GDP）、勞動力四個變量，實證分析公共投資和非政府投資對經濟增長的貢獻（產出彈性），結果表明我國公共投資對經濟增長存在顯著的促進作用，但其產出彈性小於非政府投資的產出彈性，即公共投資的產出效率低於非政府投資的產出效率。所以，公共投資的擠出效應會帶來全社會投資產出效率的損失。
　　第3章分析公共投資的宏觀配置效率。宏觀配置效率可以從規模效率和結構效率兩方面來分析。公共投資經常處於適度規模中，但達到最優規模才是最有效率的。多數學者用公共投資佔GDP的比重來分析最優投資規模。借鑑巴羅（Barro）為分析財政支出最優規模，以政府支出為中心建立的內生增長模型，本書用公共投資替換巴羅模型中的財政支出。實證分析結果表明，現階段我國公共投資的最優規模是公共投資佔GDP的7.68％，而2005年這一比率的只為2.44％，沒有達到最優規模。說明我國經濟處於快速發展階段，社會公眾對公共物品的需求較大，但我國公共投資尚存在規模不足的低效率。對公共投資結構效率的分析，本書引入Jeffrey Wurgler（2000）研究資本配置效率的模型。Jeffrey wurgler。在研究金融市場中的資本配置效率時提出，資本配置效率的提高意味著在高資本回報率的行業（項目）內繼續追加投資，在低資本回報率的行業（項目）內適時撤出資本。可以用資本對於行業（長期）盈利能力的敏感性，作為衡量社會資本配置效率的主要指標。本書將公共投資引入該模型，利用可查到的數據，用大口徑和中口徑公共投資在行業間的分配相對於各行業增加值的敏感性，來衡量公共投資的配置效率。實證分析結果表明，大、中口徑公共投資的配置效率係數分別為0.3008和0.1647，低於Jeffrey Wurgler考察的65個國家O.429的平均配置效率係數。
　　第4章分析公共投資的微觀效率。在微觀上，公共投資存在x低效率問題，即存在一些與價格、市場和資源配置無關的低效率。比如，同樣的資產同時投入同樣的行業，由不同的兩批人去組織生產，可能會出現不同的生產結果。因為「人」的不同可能會產生不同的效率。微觀上，評價公共投資項目的效率可以運用成本效益分析法等方法，在投資前或投資後對公共投資項目的投資效果進行分析，本章考察了一個實際案例，發現我國在運用成本效益法分析公共投資項目的效率時，考慮因素仍然較少，並不能全面衡量公共投資項目的成本和效益。
　　第5章運用制度經濟學原理，從制度上尋找我國公共投資低效率的原因。經過50多年的制度發展，我國逐漸形成公共投資的管理理念，但公共投資體制仍然對高度集中的傳統投資體制存在路徑依賴。這些路徑依賴使政府部門願意掌握集中的權力，從而使社會成員對公共投資的參與度不夠，公共投資不能有效反映社會公共需求，造成投資效率損失。公共投資不能有效反映社會公共需求，是公共投資宏觀效率的最大損失，主要的原因在於我國公共投資中存在的公共選擇問題，使社會公眾缺乏參與公共投資的渠道，公民的利益偏好不能有效向政府部門表達。微觀上的效率損失主要源於公共投資中的委託代理問題。公共投資從決策到執行存在著多層委託代理關係，其中政府同時扮演「代理人」和「委託人」的角色，使道德風險發生的概率較高。由於缺乏激勵約束機制，公共投資的代理人不承擔公共投資失敗的責任，也沒有追求投資效率的動力，是造成決策執行中公共投資低效率的主要原因。
　　第6章研究了提高公共投資效率的對策。改革選舉制度，增強社會公眾顯示需求偏好的能力；改革公共投資決策制度，使公共投資的決策權回歸社會公眾；建立公共投資信息公開制度，加強公眾監督，都是以滿足社會公共需求為目標進行的制度調整，使公共投資的決策和執行能夠更貼近社會公眾，決策者也能夠更容易地掌握社會公眾的實際需求。公共投資中代理問題嚴重的主要原因在於缺乏激勵約束機制，代理人可以不負責任。對公共投資進行績效評價是解決代理問題的一個方法。建立公共投資績效評價制度，不僅僅是建立一個公共投資後評價的指標體系，而是對公共投資的決策、執行、效果進行全面評價，並且在制度上建立獎懲辦法，構建公共投資過程中的激勵約束機制。在公共投資工程施工階段引入競爭，可以減少政府部門尋租的機會，也給了社會公眾直接比較、評價公共投資效果的渠道。加強制度建設是提高公共投資效率的重要手段，加強程序建設則是制度能夠有效發揮作用的保障。加強公共投資活動中的程序建設，可以減少政府行政行為的隨意性，增強制度的穩定性。本書探討了建立「公共投資程序規範」，以程序規範公共投資行為。
　　本書在對我國公共投資的效率研究中大量運用了經濟學、計量經濟學、新制度經濟學及法學方面的知識，採用了定性和定量相結合、規範與實證相結合理論和實踐相結合的方法。在借鑑前人研究的基礎上，本書努力尋求研究中的突破，主要的創新有三個方面：
　　（1）在研究方法上，運用計量工具，尤其是將資本配置效率模型引入公共投資配置效率的分析。對公共投資效率傳統的分析主要是運用定性的方法分析其規模的適度性和結構的合理性，本書借鑑前人研究運用生產函數法分析了產出效率和規模效率。對於結構效率的分析，本書引入了Jeffrey Wurgler在金融市場領域中研究資本配置效率的模型，運用面板數據模型，分析公共投資在行業的增長同行業產值增長的彈性關係，進而說明公共投資配置的結構效率。
　　（2）在研究角度上，從制度經濟學的角度分析公共投資產生效率問題的原因。現有對公共投資效率問題的分析多是從財政資金分配的角度，分析資金使用的不合理。本書運用制度經濟學的知識，分析了公共投資效率問題的根源。官僚主義的公共投資體制是因為對傳統投資體制的制度依賴；公共投資不能有效滿足社會需求，原因在於我國的公共選擇問題使社會公眾不能有效參與到公共投資中；決策執行中的效率損失，是因為我國公共投資過程中的多層委託代理關係，並且缺乏激勵約束機制，使代理問題氾濫。
　　（3）在研究內容上，提出以程序建設維護公共投資制度的執行。公共投資的效率問題產生的根源在於制度問題，加強制度建設是提高效率的有效途徑，但需要保障制度的執行，制度才能發揮作用。我國經常存在「有法不依、執法不嚴」的現象，為使提高公共投資效率的制度安排能夠發揮作用，應該加強對行政程序的立法，從程序上要求政府部門（公務員）必須執行相關制度，並且要承擔法律責任。鑑於我國《行政程序法》的立法尚需時間，本書建議先在公共投資領域中專門設置法律級次較低的「公共投資程序規範」，並嘗試設計了規範內容。
　　由於水平有限、資源有限，本書的研究還存在一些不足：限於掌握案例較少，對公共投資微觀效率的研究尚需深入；掌握的計量分析工具不足，分析中只運用了Eviews軟件；對公共投資的程序建設也只是處在設想階段，尚需要進一步研究。

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